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安全監理,是時候重新定位了!

發布時間:2015.09.24 新聞來源: 瀏覽次數: 【打印】 【關閉】 【刷新】

安全監理,是時候重新定位了!

 

文章刊載于《建設監理》20159月刊,原題為《關于安全監理的思考與討論》。



1 對安全監理進行思考與討論的必然性

安全監理的概念是20061026日由建設部發布的《關于落實建設工程安全生產監理責任的若干意見》(以下簡稱為“《意見》”)中首次提出。而工程監理的安全責任是于200421日起施行的《建設工程安全生產管理條例》中第十四條確立的。《意見》中明確規定了:建設工程安全監理的主要工作內容;建設工程安全監理的工作程序;建設工程安全生產的監理責任;落實安全生產監理責任的主要工作。地方建設行政主管部門據此又相繼出臺了《安全動態管理考核扣分管理辦法》、《企業誠信管理考核扣分管理辦法》,對安全監理工作的考核進行了進一步細化。安全監理工作在監理行業26年的發展歷程中逐漸占據了重要的權重。廣大的監理從業人員尤其是奮戰在基層的監理人員,對此深有體會。他們嚴格按照上述法規、文件的要求兢兢業業開展這項工作,努力履行工程監理的安全責任,做好建設工程安全生產的監理工作,對加強建設工程安全生產管理起到了相應的作用,做出了相應的貢獻。但是隨著安全監理工作的深入開展,逐漸暴露出了施工單位不配合、建設單位不支持、主管部門不滿意,監理企業及從業人員工作壓力增大、法律責任大、工作的開展形式化等諸多問題,令廣大監理人員深感困惑。

201471日住房和城鄉建設部發布了《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》(以下簡稱為“《改革意見》”),為建筑業的發展與改革吹起了號角。其中第七條指出“進一步完善工程監理制度。分類指導不同投資類型工程項目監理服務模式發展。調整強制監理工程范圍,選擇部分地區開展試點,研究制定有能力的建設單位自主決策選擇監理或其它管理模式的政策措施。具有監理資質的工程咨詢服務機構開展項目管理的工程項目,可不再委托監理。推動一批有能力的監理企業做優做強第十五條指出“支持監管力量不足的地區探索以政府購買服務方式,委托具備能力的專業社會機構作為安全監督機構輔助力量鼓勵建設單位聘用專業化社會機構提供安全風險管理咨詢服務。”《改革意見》為監理行業的改革指明了方向。以上述《改革意見》的精神來看待安全監理,借助于完善工程監理制度的大環境來重新審視安全監理,人們不得不對安全監理如何走向進行思考與討論。

2 安全監理應思考與討論的主要內容



2004年安全監理納入到監理工作中以來,廣大監理企業及從業人員均積極將這項工作的開展,視作是監理工作的重要內容。后來隨著各項地方法規、文件的陸續出臺,安全監理工作逐步系統化。以廣東省為例:《廣東省建筑施工安全管理資料統一用表》內有專門章節規定了安全監理資料的內容、采用的表格式樣、對施工企業安全檢查應簽署意見的表格內容等。后又出臺了《企業誠信管理考核扣分辦法》,其中有關安全監理受檢條目占比達50%。安全監理這一項工作內容在監理工作中的權重越來越大,工作內容越來越細,可以說是涵蓋了建筑工程建設過程的每個角落和每個環節,與施工單位的管理逐漸重疊交叉,工作量繁重。隨著社會上不斷曝光由于出現安全事故監理被處罰甚至判刑事件,更令廣大的監理人員不勝惶恐,深感壓力重大,對安全監理工作的開展不敢有半點馬虎,唯恐哪一天禍從天降。監理企業更是不斷按主管部門的要求持續更新、充實、細化安全監理工作的內容,一線監理人員的工作壓力逐漸加大,安全監理已經成為監理工作中占比最大的內容。但是越是工作開展的深入,越是暴露出更多的問題。為此值得予以總結和思考。

2.1 有關安全監理的認識上的疑問

《中華人民共和國建筑法》(以下簡稱為《建筑法》)第四十五條明確規定了“施工現場安全由建筑施工企業負責。”在第四章“建筑工程監理”內的諸條款均沒有規定工程監理的安全責任。這也是為什么安全監理被確立以來就有學者針對其法理依據不足予以質疑的原因。鑒于已有相當多的文章對此提出深入的分析,本文就此不再贅述。雖然目前監理行業都在按現行的有關安全監理規定開展相應的工作,但不意味著這種疑問是不存在的。依據《建筑法》的規定,工程監理單位應當根據建設單位的委托,客觀、公正地執行監理任務;且《建筑法》第三十二條明確規定了監理單位的工作范圍及內容。在監理實踐中,沒有建設單位將“建設工程安全生產管理”的任務委托給監理單位,因為根據《建筑法》第三十二條的規定,建設行政主管部門負責建筑安全生產管理。由此可見,安全監理應當承擔的是由建設單位委托代行的職責所應負的責任才合理,而目前實際承擔的是建設行政主管部門所應承擔的那部分職責。這一問題還應引起行業的討論,以統一認識上的分歧。

2.2 監理工作實務中遇到的問題

1)是監理企業的投入增大了,現場監理工作量加大了。按照《意見》中規定,企業層面要設置專門的安全監理管理架構,同時要承擔專職安全監理人員的培訓成本,無形中加大了人員、管理、費用的投入。監理項目部均要增派專職安全監理人員,否則難以完成龐大的工作量。雖然有關文件中規定由建設單位應支付安全監理的費用,但在實踐中沒有哪個建設單位會單獨支付這筆費用;若監理單位提出,則被告之已包含在監理收費內了事。這一點也可以理解,因為建設單位本來就不認為安全監理有什么具體工作可做。在他們看來無非是檢查一下而已,建筑安全生產本來就是施工單位自身的事情。更主要是在委托監理合同中也沒有專門委托監理做安全管理的事項。他們更關心監理對其所購買的建筑產品實體質量、建筑工期、工程造價控制的監督是否到位的問題。這就造成了安全監理工作在委托監理合同中往往由監理單位提出(按有關規定),而不是建設單位的主動委托,大有監理單位一廂情愿的意思。客觀上就直接導致了:由于開展安全監理工作,企業的投入增大而收費沒有相應提高的不對等的現象。另外,目前的監理市場普遍存在取費低、惡性競爭的不良現象。這一趨勢是與監理工作內容的增加呈反向而行,更加不利于安全監理工作的開展。在法規壓力面前企業又不敢不認真對待,客觀上更令企業加重了負擔。這一實際狀況不容忽視。

2)《意見》中規定了安全監理工作的內容,這直接決定了安全監理工作開展的形態是:現場檢查→發整改通知→發暫停通知→向建設單位報告→向主管部門報告。這一工作程序看起來很直觀、很簡單,但執行起來難度很大。其中發暫停通知就很難。因為監理若發暫停令,要先征得建設單位的同意。實踐中建設單位對此的態度是模糊的。因為發暫停令的前提是施工現場存在嚴重的安全隱患,往往對此的界定難以統一。《意見》中也沒有給出一個界定的標準,其結果是:監理認為嚴重,而建設單位認為沒那么嚴重。另一個是建設單位最關心的是進度。一旦停工影響到進度,施工單位很會迎合建設單位的心思,對存在的安全隱患避重就輕;同時以工期緊張為由,說服建設單位不支持監理下發暫停令。關于向建設單位報告的環節,實踐中多是將下發的安全隱患整改通知抄送建設單位。因沒有專門的報告表式,多是以抄送再專門填寫工作聯系函的形式告之建設單位。關于向主管部門報告,建設單位多數是不支持的。實踐中監理單位只能采取周報、月報、重大情況報告書的形式,直接向主管部門報告。至此,按《意見》中的規定,監理單位完成了所規定的安全監理工作。但是,當主管部門依此來檢查再下發整改通知后,往往是又要求監理單位負責跟蹤整改情況,則上述的工作流程又要再走一遍。而且由于施工現場的安全管理是一個動態過程,所存在的安全隱患隨時都有且情況復雜;隨著工程建設的深入,檢查發現的安全隱患形態各異,于是,上述的“檢查—通知—暫停—報告”的工作流程就要不斷循環運行。若施工單位本身對安全管理很重視且能配合監理工作,則這個循環就會少轉幾次;否則直至工程結束方可完結。這些工作所涉及的安全監理資料的工作量是很大的,從方案、企業人員、安全教育、交底到現場“三寶四口”、臨電、消防設施等,均要求監理要檢查并做好相應的資料。尤其還規定了對危險性較大項目的施工做好旁站監理。一旦哪一個環節出現疏漏,監理單位都會被處罰。所以處于一線工作的監理人員的工作壓力十分巨大、精神十分緊張,企業也時刻面臨受罰的局面。

3)隨著“企業誠信管理考核扣分”辦法的施行,安全監理工作條文逐漸細化和清晰,監理工作的開展有了明確的指引。主管部門對監理就安全方面的檢查,也是依據這些條文來查驗資料。這就決定了監理單位要努力按條文的要求完善有關資料且歸檔備查。但是在實踐中,這些資料的形成不是憑空想出來的,而是應與現場的實際安全管理狀況相關,且應得到施工單位的配合和建設單位的支持才可以辦到。但是往往事與愿違。比如,施工單位企業技術負責人變更,施工單位沒有書面通報監理單位,他們的有關方案和簽名仍為原負責人,監理單位的審核已完成;但當主管部門檢查時發現這一問題,就會判定監理單位失職。再如,由于目前施工承包形式問題,有些施工單位將作業層分包給勞務公司,其特種作業人員雖已完成報審,但在施工過程中人員流動頻繁,監理單位很難掌握其變動情況,甚至施工單位的項目部都不知曉;一旦出現安全事故,監理單位又要擔責。此種情況是普遍存在的,監理單位處于隨時被罰的風口浪尖。再如,建設單位將多個分部工程平行發包,這些獨立分包商對總包管理簡單應付,更有對總承包單位不理不睬。在這種情況下監理單位就更加緊張了,安全監理的工作量、工作風險驟然加大。對于不符合法定建設程序的事宜,監理單位只能向建設單位提出。對于存在的實際施工單位的安全隱患、甚至無方案施工,均不能向其下發通知,只能向總承包單位發整改通知。總包單位又覺得不關己事,那么也就只好向主管部門報告。但這又會遭到建設單位的斥責。監理單位是幾方不討好,工作又無效果,感到十分困惑。這種現象在監理實踐中是常態,不得已之下,一線監理人員只能潛心完善資料以應對檢查,陷入浩瀚而無意義的文件編寫當中,以求自保。

2.3 推行安全監理的目的是否達到預期效果

按照《意見》的宗旨,推行安全監理的根本目的是切實加強建設工程安全生產管理。不可否認的是,安全監理客觀上是起到了一定的加強建設工程安全生產管理的作用,監理單位對此也付出了大量的精力,做了大量工作。但是,監理單位在安全監理工作的付出與努力,是否真正地起到了加強建設工程安全生產管理的作用呢?或者直觀地說,安全監理工作做得完全到位,是不是就可換來安全生產管理的良好局面呢?再或者說,安全監理工作開展得好,是不是意味著工程現場安全生產管理就好了呢?這兩者是否有直接的邏輯關系呢?通過實踐中的案例,很難得出這樣的結論。如果說有了安全監理就會有建設工程安全生產管理的良好成果,那么安全監理才真的是有價值的;廣大的監理企業及從業人員也不會對安全監理的開展五味雜陳、難以言表且深感困惑了!對此,真的應當認真地以予以討論了。《意見》中的第三點最后說“監理單位履行了上述規定的職責,施工單位未執行監理指令繼續施工或發生安全事故的,應依法追究監理單位以外的其他相關單位的人員的法律責任”。可見,在《意見》出臺時,就已經預見到了有這樣的結果。那么,人們不禁要問:安全監理的目的是什么呢?就是為了“加強”嗎?而這個“加強”該用什么來衡量呢?“加強”完了又怎么樣呢?這些疑問真是令人費解。在工程建設實踐中,我們看到了很多安全文明施工的優良樣板工程。這一成績的取得,無疑是施工企業自身努力的成果。沒有人會說這是由于有了安全監理才取得的成果——事實上也不是;但一個安全文明施工管理較差的工程一定會被指是安全監理的不到位。這豈不是咄咄怪事,但這就是現實。當施工企業對安全生產管理不愿投入時,監理單位如何努力都是于事無補的。施工單位知道安全無小事,出了安全事故會對企業造成很大的損失。但是現實中就是有那么些企業或是人員認為安全事故的發生雖可怕,但畢竟是小概率事件;當其衡量對安全的投入時,就會在管理上得過且過。監理單位再督促也是白費力氣。實踐中就是有這樣的工程:安全隱患多多,監理的整改、報告頻頻下發,施工單位不管不顧而最終竣工了事的。這一不良現象也在一定程度上助長了有些施工單位鋌而走險的習氣。面對此景,監理單位多是無可奈何的。可見,安全監理開展后的作用不能簡單地否定,當然也很難樂觀地肯定。安全監理工作不能直接換來建設工程安全生產管理的良好成果的觀點,恐怕是會令大多數監理從業人員失落的。如果安全監理就是讓監理企業和監理人員承擔責任,企業與人員為合理規避責任而加倍工作,而這一工作成果與安全生產管理的良好成果無關的話,那么安全監理的工作還有什么意義呢?

2.4 安全監理與《改革意見》相適應的問題

從《改革意見》的視角來審視現行安全監理制度,不難發現:安全監理與這一改革與發展的大趨勢是不相適應的。我們可以設想一下,在不遠的將來有兩個工程,其中一個工程有監理而另一個沒有。那么有監理的就會做大量的安全監理的工作,就像現在這樣;而沒有監理單位的工程,有誰去做“安全監理”工作呢?有人會說,那就由建設單位自已負責做或是他請的管理公司來做。若如此問題就來了。現行的安全管理資料內均寫明“監理單位”、“監理工程師”并加蓋監理單位公章。建設單位會去做嗎?他愿意背負沉重的安全監理責任嗎?顯然是不會的。如果如此,那個有監理的工程,監理單位是何其無奈啊!如果建設單位不去主動履行安全監理的職責,主管部門將如何處罰他呢?處罰的依據又在哪里呢?這些問題隨著改革的深入都會顯現出來。所以在推動完善工程監理制度的改革進程中,不能忽視安全監理的問題。另一方面,在《改革意見》第十五條的有關規定,讓人們看到了安全監理改革的方向。如果“以政府購買服務的方式,委托具備能力的專業化社會機構作為安全監督機構輔助力量”、“建設單位聘用專業化社會機構提供安全風險管理咨詢服務”能夠落到實處,可以想見,現行的安全監理是與其不適應的;現行的安全監理工作更像是不用購買而成了安全監督機構的輔助力量了。我們相信,隨著改革的深入,相應的法律一定會相繼出臺,能夠給“安全監理”一個更精準的、更適應監理行業改革與發展、更加適應建筑業發展與改革的定位;監理企業應當基本符合向建設單位提供安全風險管理咨詢服務的專業化社會機構的定義。盡管現在他們從事的安全監理不是被政府購買的服務,也不是建設單位有意購買的服務,而更像是在履行社會責任并且還很沉重,可嘆的是還看不到有什么價值。

3 幾條建議

建設工程安全生產管理無小事,事關工程建設的安全保障,更會涉及社會民生。在“安全第一,預防為主”的方針指引下,監理單位作為建設單位委托為其提供技術咨詢管理服務的專業化社會機構,在工程建設過程中不能也不應坐視施工現場安全管理混亂、毫無安全保障的情況而不理;但也不應因此而背負過多的管理責任,更不應背負由施工單位過錯而引發的連帶責任。借助《改革意見》的春風,順應建筑業發展與改革的大勢,是重新審視“安全監理”定義的時候了。

3.1 強化工程監理的內涵

工程監理單位就是為建設單位提供技術咨詢管理服務的企業,只有當建設單位委托后才可履行其職責。這一內涵在《建筑法》中明確規定了,建設單位是建筑產品的購買者,監理是受其委托監督這個產品建造的過程,驗證其質量是否合格,進度是否符合合同要求,造價是否受控,以及處理建議單位交辦的其他合同事宜。至于建造過程中施工單位的安全生產管理,本就是其自身的事,建設單位不會介入。顯然,受建設單位委托的監理人從合同角度也可不介入。建設單位希望監理人全心全意做好其受托的份內工作即可。但由于安全監理的橫空出世,監理的工作多了,但這些工作是建設單位不感興趣的,顯然由此建設單位關心的監理核心工作被沖淡了。要做優做強監理企業,就必須強化其服務質量,為建設單位提供優質服務,讓其感受到物超所值。監理工作的核心本應放在對建筑產品本身的關注上,而不是對建造產品的措施和環境上。如果偏離了這個目標,建設單位是不會滿意的;當然監理工作的內涵也就淡化了。

3.2 各安其分,各行其事,各負其責

建設工程安全生產管理責任本應由施工企業來負的,加上一個安全監理責任是否就能有力保障建設工程安全生產管理呢?當然不能!《意見》中也是說為了“加強”。既如此為什么不將監管的重點放在責任主體身上呢?《建筑法》的規定是很清楚的,應該回到基本的法律規定上來。多了一個安全監理,監理企業的發展無疑背上了包袱,有志投身監理行業的人才對安全監理是心有忌憚。一個為客戶提供專業的技術咨詢管理服務的企業,吸引不到優秀的人才又何談發展?這些年,監理行業在低端服務上而不能突破,本質是人才不足問題。如此下去,這個行業將如何煥發生機,又如何去做優做強呢?

3.3 強化監管力度

強化監管力度,是有效改善建設工程安全生產管理的根本。違法成本低,是施工企業不樂于在安全生產管理上投入的主要原因。之所以現場的安全隱患不能徹底整改,絕大多數是與執法力度不夠有關。若象交警那樣違停即罰、沖紅燈即罰地執法,而不是檢查后僅僅發一個整改通知然后讓監理跟蹤就了事,相信大多數工程的安全生產管理面貌一定會大大改善,安全生產的保障一定會十分有力

3.4 重新定位安全監理

安全監理不是不要,而是要合理定位和瘦身,要符合《改革意見》的趨勢,更要突出監理行業的核心內涵,能為企業的長足發展松綁。基于此,安全監理的責任就集中在建筑產品本身上。正如設計者的安全責任就是設計產品本身,監理的安全責任就是建造產品本身;而對于為了建造這個產品而采取的措施及附屬物的安全不應承擔責任。比如監理將不合格的材料未經審核或疏于審核而用于工程實體中而引發安全事故,監理要承擔安全監理的責任;而用于支撐體系的支架不穩而倒塌引發安全事故,監理不應承擔責任。因為措施的采用是施工單位自身的事情,應由施工單位負責。至于機械設備的養護、現場的安全檢查等,均不是監理的工作內容。這些措施實施、隱患排查等工作應由建設單位委托專業咨詢服務機構實施,建設單位也可與施工單位在施工合同中載明安全生產管理的標準內容。監理可依此合同本著有利于產品建造的可靠性,向建設單位提供咨詢意見;建設單位可據此意見,就建造過程的安全性約束施工單位的建造行為,其目的是為順利如約完成產品創造良好的條件。這樣一來,監理的工作更能體現出技術咨詢管理服務的內涵;而不是現在這樣面面俱到而收效甚微,甚至是流于形式而無實際意義。

4 結 語

監理行業的改革已是大勢所趨。隨著進一步完善工程監理制度步伐的加快,安全監理的問題不應在這一改革進程中被忽視。為此,希望政策制定者、廣大的專家學者以及監理行業從業人員對安全監理給予足夠的關注,在完善工程監理制度的過程中,應著力開展實際調研工作,以對監理行業的發展有利作為出發點和落腳點,堅持客觀、公正的科學態度,恪守法制精神,為安全監理的合理定位獻言獻策、貢獻智慧。作為監理行業從業者,樂于看到監理行業盡快走出低谷,重新煥發生機,借助改革的春風邁向光明。

 


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